Julkinen hallinto on muutoksen kourissa; vai onko se ollut sitä aina? Tällaisissa aatoksissa tarttuu Jussi Nuortevan ja työryhmän kokoamaan valtion keskusvirastojen johtoa käsittelevään historiikkiin ja matrikkeliin. Viisikymmentä vuotta sitten (1955) perustettiin keskushallinnon virastojen ja laitosten ylimmän johdon yhteenliittymä ”Pääjohtajakunta” (virallisemmin Valtion keskusvirastojen, sittemmin – virastojen ja laitosten pääjohtajakunta), joka nyt siis juhlavuosien merkeissä on kirjannut vaiheensa. Vankanoloinen teos pitää sisällään arkistolaitoksen pääjohtajan Jussi Nuortevan kirjoittaman historiallisen katsauksen, virastojen ja laitosten suppeat esittelyt sekä pääjohtajamatrikkelin itsenäisyyden ajalta.

Nuortevalle annettu aikataulu on ollut tiukka, mutta hän on voinut osittain tukeutua Erkki Ahon aiempaan katsaukseen. Nuortevan perspektiivinä on muutos – julkisen hallinnon kokemat uudistus- ja muutosvaiheet 50 vuoden aikana sekä niiden heijastumat Pääjohtajakunnan toiminnassa; toiminta on sijoitettu ja jäsennetty tähän muuttuvan valtionhallinnon kehykseen. Meille muutos on itsestään selvä hallinnon tila, ja tuntuukin lähes sopimattomalta nykyisin edes ääneen pohtia, voisiko tai pitäisikö julkisen hallinnon aina olla kuitenkin jatkuvuutta edustava instituutio yhteiskunnassa. Pääjohtajakunnan historiikista käy joka tapauksessa selville, että keskusvirastojärjestelmä on usein ollut viimeisten kymmenien vuosien aikana jonkinlaisten uudistamishankkeiden kohteena, ja että muutoksia on edelleenkin tulossa kiihtyvällä vauhdilla.

Keskusvirastojärjestelmä syntyi Venäjän vallan alussa. Järjestelmää voidaan pitää ominaisena Suomen ja Ruotsin valtionhallinnoille. Ministeriöiden ja keskusvirastojen suhde on ollut monessa historian vaiheessa jännitteinen. Itsenäisyyden alussa keskusvirastoja haluttiin lakkauttaa ja siirtää ministeriöiden osastoiksi. Pääjohtajakunnan tehtävänä on ollut profiloida keskusvirastojen yhtenäistä toimintaa; näin ollen (muuttuva) suhde ministeriöihin on luonnollisesti ollut toiminnan yksi tärkeä perusteema. Pääjohtajakunnan tehtävä todetaan kirjassa olevan ”lisätä valtion keskushallinnon erillisten laitosten johtotehtävissä toimivien henkilöiden keskinäistä yhteistyötä sekä tukea hallinnon kehittämistä ja hyvien toimintakäytäntöjen omaksumista”. (109)

Nuorteva käy historiikissaan läpi Pääjohtajakunnan asialistaa eli keskusteluteemoja, mikä samalla yleisemmin kuvastaa sitä, minkälaiset asiat milloinkin ovat puhututtaneet valtionhallinnossa, minkälaisia (muutos)hankkeita on ollut jne. Kirjoittaja peilaa pöytäkirjatietoa paljolti lehdistön reaktioihin ja tulee siten samalla esitelleeksi, miten Pääjohtajakunta on ollut näkyvillä julkisuudessa. Ottaen huomioon yhdistyksen tarkoituksen tällainen lähestymistapa on asianmukainen.

Pääjohtajakunnan alkuvaiheissa aina vuoteen 1968 saakka toimintaa organisoi Rakennushallituksen pääjohtaja Jussi Lappi-Seppälä, joka toimi ensimmäisenä toiminnanjohtajana. Toimintaa leimasi kerhomaisuus ja sen keskiössä oli Suomalainen Klubi. Kovin vakavia eivät olleet keskusteluteematkaan: pääjohtajien arvovallan palauttaminen, virka-autojen käyttö, edustuskulut. Voi tietenkin ajatella, että nämä ovat (olleet) oikeasti johtoportaan murheita, ja että merkityksensä näilläkin kysymyksillä epäilemättä on. Voinee kuitenkin todeta – tai sellainen mielikuva lukijalle muodostuu – että Pääjohtajakunnan on ollut hieman vaikea löytää merkittävää yhteistä tematiikkaa, ja jos sellaista on ollut, varsin yleisellä tasolla on silloin liikuttu. Eipä siis ihme, että toiminnan lakkauttamistakin on aika ajoin pohdittu.

Yhteiskunnallisesti kiintoisimpia teemoja ovat esillä olleet keskustelut julkishallinnon suhteesta poliittiseen päätöksentekoon – monet keskusvirastojen pääjohtajat ovat olleet poliittisesti aktiivisia (tunnetuimpia lienevät Pekka Tarjanne, Pekka Vennamo, Kalevi Hemilä), keskustelut pääjohtajien arvovallasta ja näkyvyydestä julkisuudessa, samoin kuin palkkauksesta.. Kiinnostavaa on, miten pysyviä nämä teemat ovat olleet. Nykyajan ilmiönä ei voida pitää esimerkiksi huolta siitä, saavatko valtion laitokset ja virastot rekrytoitua riittävän päteviä johtajia ja onko asema ja palkka kyllin houkutteleva. Pikemminkin tämä on ollut ikuisuusteema. Samaa voidaan sanoa kysymyksestä, tulisiko johtajan olla asiantuntija vai ammattijohtaja.

Keskusvirastojen kulta-aikaa oli 1970-luvun alkupuoli, jolloin uusia keskusvirastoja perustettiin ja vanhoja uudistettiin: Sosiaalihallitus 1968, Verohallitus 1969, Vesihallitus 1970, Maatilahallitus 1971, Ilmailuhallitus 1972, Elinkeinohallitus 1973 ja Työsuojeluhallitus 1973. (77) Tässä yhteydessä ensimmäinen nainenkin pääsi herrakerhoon, kun Sosiaalihallituksen pääjohtajaksi nimitettiin Alli Lahtinen. Pääjohtajakunnan rooli kovassa muutosvaiheessa oli varsin passiivinen; keskustelu pääjohtajien kesken keskusvirastojen asemasta ja merkityksestä alkoi vasta, kun muutokset oli jo toteutettu.

Kovin merkittävällä panoksella ei Pääjohtajakunta ole osallistunut uudempiin muutosvalmisteluihinkaan, niihin joissa keskusvirastoja on haluttu ajaa alas tai järjestää uudelleen, hajasijoittaa, yhtiöittää jne. Kriittisiä puheenvuoroja on esitetty julkisuudessa jonkin verran (kuten Erkki Aho v. 1986), mutta pääjohtajien kanta on ollut pikemminkin mukautuminen (väistämättömältä näyttävään muutokseen). Tosin tämä täytyy todeta varauksella, niin kuin Nuorteva tekeekin. On nimittäin vaikea arvioida pelkän asiakirjallisen tiedon pohjalta pääjohtajien taustavaikutusta asioihin. Vapaamuotoisessa kanssakäymisessä on välitetty vaikutteita ja hiottu yhteistä kokonaisnäkemystä. (101) Saunakabinetit ovat pysyviä päätöksentekofoorumeja, ja julkinen hiljaisuus saattaa kertoa vain vilkkaasta kulissientakaisesta toiminnasta.

*

Teokseen sisältyy pääjohtajamatrikkeli, joka pitää sisällään luettelon ja tiedot itsenäisyyden ajan pääjohtajista. Mukana ovat myös pidempiaikaiset sijaiset. Karkeasti laskettu pääjohtajien virkaannimittämisikä on ollut 48,6 vuotta. Ei siis ole mahdotonta ajatella, että pääjohtajissa on ollut vielä muutospotentiaalia, kun he ovat tehtäviinsä päässeet. Kun tarkastelun kohteena on koulutus, havaitaan että korkean viran haltijoissa on ollut runsaasti juristeja (noin neljäsosa), mikä ei liene yllätys, pikemminkin päinvastoin. Diplomi-insinöörejä tai muita tekniikan alan tuntijoita joukkoon mahtuu myös lukuisasti (viidennes). Jos juristeja ja insinöörejä pidetään ammattijohtajina, saadaan sellaisten osuudeksi lähes puolet. Enemmistö on kuitenkin alansa spesialisteja (koulutustaustana FT-, FK-, LKT- tai VTK- tms. tutkinto), joita on aina ollut tietenkin myös juristi- tai insinööritaustaisissa virkamiehissä. Naisjohtajia on joukossa vain yhden käden sormilla laskettava määrä. Herrahissi on kuljettanut siis herroja.

*

Teoksessa esitellään lyhyesti, mutta informatiivisesti valtion keskushallinnon virastot ja laitokset. Järjestys on nykyisen nimen mukainen aakkosjärjestys. Esittelyjärjestys on jossakin määrin sekava ja hankala kaikesta huolimatta. Tämä johtuu virastojen monipolvisesta historiasta. Niitä on jaettu, lakkautettu ja järjestelty hallinnollisesti ja tietenkin nimetty moneen kertaan uudestaan. Esimerkkinä olkoon Ilmatieteen laitos, joka on historiassaan ollut osa yliopistoa, Suomen tiedeseuraa, maa- ja metsätalousministeriötä ja liikenne- ja viestintäministeriötä. Sen nimi on ollut Yliopiston magneettinen observatorio, Suomen tiedeseuran meteorologinen päälaitos, Valtion meteorologinen keskuslaitos ja Ilmatieteellinen keskuslaitos – ennen nykymuotoa (1968). Esittelyt sinänsä ovat tarkoitukseen hyvin istuvia. Katsauksiin liittyy virastokohtainen bibliografia. Siitä käy ilmi muun muassa, että asuntohallinnon historiasta on Antti Tuuri laatinut ainakin otsikon perusteella viehättävän historiikin: Linnuille pesänsä, ketuille kolonsa. Asuntorakentamisen viisi värikästä vuosikymmentä, Helsinki 1998(!).