Tullisäädösten uudistaminen 1839
Suomen suuriruhtinaskunnan tullilaitosta järjestettäessä annettiin vuonna 1812 suppeahko tullihallinto-ohjesääntö, jonka ohella tullilaitoksen toimintaa ohjailivat Ruotsin vallan ajalta periytyneet säädökset. Niiden ajanmukaistamisen tarve nousi esille vuoden 1834 kauppakomiteassa, joka ehdotti mietinnössään uuden komitean perustamista työtä valmistelemaan. Tullilaitosta koskevia asetuksia tarkista- maan ja yhdistämään asetettiin kesäkuussa 1835 komitea puheenjohtajanaan tullilaitoksen ylijohtaja Avellan.
Komitea sai ehdotuksensa valmiiksi tammikuussa 1836. Ylijohtaja Avellanin panos komitean työssä oli - mikäli hänen omaan todistukseensa on luottaminen - ratkaiseva: "Olen komitean puheenjohtajana lähes yksin laatinut viisi uutta laajaperäistä tulliasetusta", hän kirjoitti vuosia myöhemmin. Nuo viisi tulliasetusta, joiden luonnoksia senaatti käsitteli vuosina 1836 ja 1837 ja jotka keisari lopullisessa muodossaan vahvisti 28. toukokuuta 1839, olivat:
- purjehdussääntö;
- asetus salakuljetuksen ja tullikavalluksen estämisestä ja siitä, miten on meneteltävä tavaroiden ilmoittamisessa, tullauksessa ja kuljetuksessa ja varastoonpanossa;
- asetus oikeudenkäyntijärjestyksestä edellä mainittujen kahden asetuksen rikkomista koskevissa jutuissa;
- ohjesääntö tullikamareiden ja valvontapaikkojen virka- ja palvelusmiehille;
- johtosääntö tullihallituksella.
Kyseessä oli huomattava tullisäädösten kodifikaatio. Uudet asetukset kumosivat muun muassa vuoden 1724 ohjesään- nön tullivirkailijoille, vuoden 1774 purjehdussäännön, vuoden 1776 maatulli- ja aksiisisäännön, vuoden 1799 säädöksen salakuljetuksen ja tullikavallusten estämisestä sekä vuoden 1812 tullihallinto-ohjesäännön.
Purjehdussäännön 141 pykälään mahtui myös runsaasti tullilaitosta koskevia määräyksiä - määräyksiä siitä, mitä reittejä Suomeen ja Suomesta oli purjehdittava, millaiset asiakirjat oli oltava ja miten lasti oli purettava tai lastattava. Salakuljetuksen ja tullikavallusten estämisestä annettuun asetukseen oli puolestaan sisällytetty myös sellaisia määräyksiä tavaroiden ilmoittamisesta, tullauksesta, kuljetuksesta ja varastoimisesta, jotka oli mainittu muissa uusissa asetuksissa. Ajatuksena oli ehkä se, että yhteen asetukseen kootaan "tavallisen kansan" kannalta keskei- simmät määräykset, sillä asetusnipun antamisen yhteydessä määrättiin erityisesti, että kyseinen salakuljetusasetus "pitää vuosittain saarnastuolista julistaa huhti-, kesä-, heinä- ja elokuun sunnuntaina, joinakin niistä kussakin kuussa". Tullihallinnon kannalta olivat asetuksista tärkeimmät kuitenkin päätullijohtokunnan johtosääntö ja aluehallinnon ohjesääntö. Niiden yhteensä 290 pykälässä määriteltiin tullilaitoksen tehtävät paljon täsmällisemmin kuin vuoden 1812 43-pykäläisessä tullihallinto-ohjesäännössä.
Päätullijohtokunnan johtosääntö
Päätullijohtokunnan johtosääntö (instruktion för tullsty- relsen) oli jaettu kuuteen lukuun ja 90 pykälään. Ensimmäinen luku koski päätullijohtokunnan virkailijoita ja heidän nimittämistään. Päätullijohtokunnan kollegio pysyi edelleen kolmijäsenisenä elimenä puheenjohtajanaan ylijohtaja, mutta jäsenten asema muuttui: heistä tuli täystoimisia johtokunnan virkamiehiä, asessoreja. Aiemmin, vuoden 1812 ohjesäännön mukaan, jäsenet eivät nimenomaan saaneet olla tullilaitoksen virkamiehiä, vaan edustivat ulkopuolista asiantuntemusta - toinen ulkomaankauppamerenkulun ja toinen juridiikan tuntemusta. Asessori kuului virkamiesten arvoasteikossa kahdeksanteen luokkaan, johon kuuluivat myös muun muassa majurit, hovioikeuksien asessorit, senaatin kamreerit ja yliopiston professorit. Kollegion jäsenen muuttuminen virkamieheksi tuntui myös palkkauk- sessa. Kun johtokunnan jäsen oli aiemmin saanut 400 hopearuplan vuosipalkkion, saivat asessorit vuodessa 1 000 hopearuplaa; ja se asessoreista, joka toimi ylijohtajan apulaisena, sai lisäksi 333 hopearuplaa pöytärahoja.
Johtosäännön mukaan ylijohtajan nimitti keisari "välittö- mästi senaatin ilmoituksesta", niin kuin oli menetelty vuodesta 1817 lähtien. Asessorin virkoihin määrättiin normaali 56 päivän hakuaika, minkä jälkeen päätullijoh- tokunta teki ehdotuksensa, senaatti suoritti ehdollepanonsa ja keisari nimitti. Aiemmin jäsenet oli nimittänyt senaatti suoraan, ilman hakemuksia. Ensimmäiseksi päätullijohto- kunnan asessoriksi ja ylijohtajan apulaiseksi nimitettiin everstiluutnantti ja kollegineuvos Carl Gustaf Enckell. Toisen asessorin valinnassa oli muutama mutka enemmän. Senaatti oli asettanut niukalla enemmistölle ensimmäiselle sijalle protokollasihteeri Johan Georg Agricolan. Päätulli- johtokunnan ylijohtaja Avellan puuttui tässä vaiheessa asiaan ja lähetti kirjeet kenraalikuvernööri A.S. Mensi- koville, ministerivaltiosihteeri R.H. Rehbinderille ja hänen apulaiselleen Alexander Armfeltille. Avellanin mielestä päätullijohtokunnan sihteeri Gustaf Magnus Byman oli "ehdottomasti kyvykkäin ja ansioitunein hakijoista", minkä lisäksi hän vetosi Bymanin varattomuuteen ja kivulloi- suuteen. Ylijohtajan väliintulo auttoikin, sillä sihteeri Bymanista tuli asessori Byman tammikuussa 1840.
Sivutoimisten jäsenten muuttuminen päätoimisiksi asessoreiksi oli ainoa muutos, jonka johtosääntö toi päätullijohtokunnan virkakuntaan. Siihen kuului edelleen sihteeri, kamreeri, kanneviskaali, kaksi kanslistia, kaksi kamarikirjuria ja yksi tullivartija. Myös virkamiesten nimityskäytäntö säilyi entisellään: sihteerin, kamreerin ja kanneviskaalin nimitti virkaansa senaatti, muut virkailijat johtokunta itse.
Johtosäännön toinen luku sisälsi ylijohtajan virkaa ja johtokunnan tehtäviä koskevat määräykset. Ylijohtaja oli vastuussa "tullilaitoksen asianmukaisesta hallinnosta, tulliasetusten noudattamisesta, niin että kauppaa ja kotimaisia elinkeinoja laillisesti suojellaan ja tullitulot oikein suoritetaan". Kuten ennenkin, johtokunnan kutsui koolle ylijohtaja niin usein kuin tarvetta ilmaantui. Johtokunta oli päätösvaltainen kolmihenkisenä. Ylijohtajan ollessa estynyt hänen sijaisenaan toimi hänen apulaisensa, ja päätösvaltai- suuden saavuttamiseksi toimivat sihteeri, kamreeri tai kanneviskaali tarvittaessa johtokunnan jäseninä.
Toinen asessoreista toimi ylijohtajan apulaisena ja tarvit- taessa sijaisena. Hän valvoi johtokunnan kanslian toimintaa: sitä että sihteeri hoiti tehtävänsä; että asiakirjat toimitettiin ajallaan ja että diaarit pidettiin asianmukaisesti. Lisäksi hän valvoi kanneviskaalin toimintaa. Toinen asessori valvoi puolestaan kamarikonttorin työtä: sitä että tullikamarit lähettivät tiliasiakirjat ajoissa; että revisiotyö suoritettiin nopeasti; että pääkirja valmistui ajoissa ja että kamreeri hoiti tehtävänsä.
Päätullijohtokunnan tehtävät olivat suurin piirtein samat kuin aiemmassa ohjesäännössä. Uutta olivat erityiset määräykset tulliasioita koskevien anomusten ja valitusten käsittelystä. Myös määräykset tullitilien tarkastuksesta, tileihin tehtävistä muistutuksista ja muistutuksen tekijälle maksettavasta palkkiosta olivat uutta, vaikka itse palkkiota - 25 % muistutuksen summasta - oli maksettu tuohon astikin. Päätullijohtokunnan raportointivelvollisuus senaatille, oli entisenlainen: tilit, kauppataselaskelma ja vuosikertomus.
Johtosäännön kolmas luku sisälsi määräykset sihteerin toimesta ja johtokunnan kanslian toiminnasta. Ne olivat paljolti samanlaiset kuin vuonna 1817 annetussa sihteerin ohjesäännössä, mutta hieman yksityiskohtaisemmat. Aivan kuten ennenkin sihteerin oli arkipäiväisin oltava työhuonees- saan klo 10-12 vastaanottamassa kirjeitä. Hänen velvolli- suuksiinsa kuului ennen kaikkea kirje- ja anomusdiareiden hoitaminen sekä pöytäkirjan pitäminen johtokunnan kokouksissa. Lisäksi hän valvoi kanslian muiden virkailijoi- den - kanslistin ja ylimääräisten palvelijoiden - toimintaa.
Neljäs johtosäännön luvuista käsitteli kamreerin tehtäviä ja kamarikonttorin toimintaa; määräysten pohjana oli kamreerin ohjesääntö vuodelta 1817. Kamreerinkin oli oltava virkahuoneessaan klo 10-12 ottamassa vastaan "kameraa- lisia asioita" eli tili- ja muita raha-asioita koskevia asiakir- joja ja kirjattava ne omaan diaariinsa. Kamreeri esitteli johtokunnan kokouksissa tiliasiat ja tarvittaessa laati niitä koskevia selvityksiä ylijohtajalle ja johtokunnalle. Hänen oli alaistensa avustuksella valvottava tullikamareiden tilityksiä, huomautettava virheistä, laadittava pääkirja ja muut tilitykset sekä määräysten vaatimat selonteot senaatille ja muille viranomaisille. Myös vuonna 1822 annettu määräys kamreerille langetettavasta sakosta asiakirjojen myöhäs- tyessä sisältyi johtosääntöön.
Kanneviskaalin tehtävät oli kirjattu johtosäännön viidenteen lukuun. Pohjana oli kanneviskaalin vuoden 1821 ohjesääntö, mutta tullirikosasioiden uuden oikeudenkäyntijärjestyksen vaatimukset oli otettu huomioon. Lyhyesti sanottuna kanne- viskaalin oli valvottava kruunun ja tullilaitoksen etua tullirikosjutuissa. Kanneviskaali toimi lähinnä hovioikeus- asteessa, mutta Helsingissä myös raastuvanoikeuden käsittelemissä jutuissa, mikäli aikaa liikeni. Kanneviskaalin oli oltava työhuoneessaan arkisin klo 11-12, ellei hänellä ollut muita virkatehtäviä.
Johtosäännön kuudes ja viimeinen luku sisälsi oikeuden- käyntijärjestyksen päätullijohtokunnan virkamiesten virkarikosasioissa. Ylijohtajan ja asessorien virkarikkeet käsiteltiin Turun hovioikeudessa. Sihteerin, kamreerin, kanslistin ja kamarikirjurin virkavirheissä oli johtokunnalla rankaisuvalta, ellei kyseessä ollut tilien väärennös; silloin juttu meni Helsingin raastuvanoikeuteen, missä kanneviskaali ajoi asiaa. Mikäli kanneviskaali itse syyllistyi virkarikokseen, oli johtokunnan määrättävä joku muu syyttäjä. Johtokunnan päätöksistä sai valittaa senaatin oikeusosastoon. Kuudes luku sisälsi myös määräykset valituksista virantäyttöasioissa.
Aluehallinnon ohjesääntö
Tullikamareiden ja -valvontapaikkojen virkailijoiden ohjesääntö oli laaja käsittäen peräti 200 pykälää. Siihen oli yhdistetty ja ajanmukaistettu tullivirkailijoiden tehtäviä koskevat määräykset yli sadan vuoden ajalta, lähtien vuoden 1724 meritullin palvelusmiesten ohjesäännöstä. Ohjesääntö oli ennen kaikkea kodifioiva ja sellaisenaan selkeyttävä, mutta se sisälsi myös joitakin uutuuksia.
Ohjesääntö oli jaettu yhdeksään lukuun, joista ensimmäi- sessä lueteltiin tullikamareiden ja -vartiostojen virka- ja palvelusmiesten nimikkeet. Ylempiä virkamiehiä, sellaisia jotka senaatti nimitti ja joilla oli rankijärjestyksen mukainen arvoluokka, olivat tullinhoitaja, kontrollööri ja pakkahuo- neentarkastaja. Alemmat virkamiehet ja palvelusmiehet nimitti päätullijohtokunta; näitä olivat konttorikirjurit, päällysmiehet, rajaratsastajat, tullivartijat, laivamiehet sekä ylimääräiset virkailijat - tulliviskaalit, konttorikirjurit tai tullivartijat.
Toinen pääluku, joka oli otsikoitu "tullivalvonnasta yleensä", koski tullivalvontaa merellä ja Ruotsin-Norjan vastaisella maarajalla. Sen määräykset laivojen tarkastamisesta merellä olivat pitkälle samoja kuin vuoden 1724 ohjesään- nössä ja vuoden 1823 tullialusten päällysmiesten ohjesään- nössä. Rannikkovalvonnan tehtävänä oli estää "laiton purjehtiminen, maihintulo, lastaaminen ja purkaminen". Purjehdussääntö määräsi, mitä väyliä myöten eri satamiin oli saavuttava ja mitkä olivat luvalliset lastaus- ja purkaus- paikat taas mainittiin erikseen ohjesäännössä. Laivan tarkastuksesta vastasi tullialuksen päällysmies; hän tarkasti passit, lastikirjat ynnä muut tarvittavat asiakirjat, mahdol- lisuuksien mukaan tarkasti laivan ja lastin ja sinetöi ruumat. Ruotsin-Norjan vastaisella maarajalla vartioivat päällys- miehet ja rajaratsastajat liikennettä Tornion tullikamarin alaisuudessa.
Kolmas ohjesäännön luku oli laajin ja sisälsi yksityiskohtaiset määräykset tulevien ja lähtevien alusten valvonnasta, tulliselvityksestä, laadittavista asiakirjoista ja kirjanpidosta. Määräykset oli jaettu neljään alaosastoon: a) ulkomailta meritse tulevaa liikennettä, b) ulkomaille meritse menevää liikennettä, c) rajaliikennettä ja d) maan sisäistä liikennettä koskeviin määräyksiin.
Saapuvat laivat tarkastettiin ensin sisääntuloasemalla, mikäli sellainen oli kyseiselle satamalle määrätty. Lastikirjat tarkastettiin ja sinetöitiin, samoin lastiruumat. Lastin purkaminen ja tullaus suoritettiin vasta kaupungin satamassa; poikkeuksena olivat rautaruukeille menossa olevat, pelkästään rautamalmi- tai takkirautalastissa olevat alukset, joilla oli oikeus purkaa lastinsa maasatamiin, sen jälkeen kun tulliselvitys ja maksut oli suoritettu sisääntulo- reitin tullikamarissa. Tätä oikeutta laajennettiin huhtikuussa 1841 annetulla määräyksellä muihinkin ruukkien tarvitsemiin raaka- ja apuaineisiin.
Tullikamarissa laiva ja sen lasti kirjattiin tulliluetteloon (tulljournalen). Sen jälkeen kappaletavarat purettiin pakkahuoneeseen, ja pakkahuoneentarkastaja merkitsi ne pakkahuoneluetteloon, jonka piti täsmätä laivan purkauksesta vastanneen tullivartijan valvontakirjan ja purkausrullan kanssa. Paljoustavaroita - suolaa, viljaa ja sen sellaista - ei siirretty pakkahuoneeseen, vaan tavaran- omistaja purki ne suoraan aluksesta tarkastuksen ja maksujen suorittamisen jälkeen. Kun tavaranomistaja oli jättänyt tavarailmoituksen (inlaga) ja kun tullimaksut oli määrätty ja suoritettu, voitiin tavara luovuttaa omista- jalleen. Monikertaisella kirjanpidolla ja mahdollisimman kauas merelle ulottuvalla kontrollilla pyrittiin estämää salakuljetus ja muut tullirikokset. Jo vuonna 1835 oli säädetty, että Venäjän konsulin oli varmistettava merkkirulla lastauspaikkakunnalla, ja ellei paikkakunnalla ollut konsulia, oli varmistusmerkintä saatava julkiselta notaarilta tai muulta paikallisviranomaiselta.
Vientiä koskevat määräykset mahtuivat 11 pykälään. Rajaliikenteen määräyksiä oli neljän pykälän verran; niissä säädettiin miten oli meneteltävä tuotaessa tai vietäessä tavaroita Ruotsi-Norjan maarajan yli tai jäitse Ahvenan- meren tai Pohjanlahden yli. Menettelystä jota oli nouda- tettava passitettaessa aluksia tai tavaroita kotimaan paikkakunnalta toiselle oli ohjesäännössä vain kolme pykälää, mutta niitä täydennettiin heinäkuussa annetulla päätullijohtokunnan kiertokirjeellä.
Ohjesäännön neljäs luku koski varastoon pantujen tavaroi- den käsittelyä ja tullausta. Varastointioikeus koski aiemmin suolaa ja viljaa, mutta vuoden 1834 kauppakomitea oli ehdottanut, että suurimmille merikaupungeille myönnet- täisiin varastointioikeus myös siirtomaa- ja kulutustava- roihin, jotka tuotiin Itämeren ulkopuolelta, tuottajamaista tai sieltä mistä ne oli saatavissa edullisemmin suurissa erissä. Vuoden 1835 toukokuussa annetulla asetuksella oli oikeus myönnetty Viipurille, Helsingille, Turulle, Kokkolalle ja Oululle. Varastointiaika, ennen kuin tavara oli viimeistään tullattava, oli yksi vuosi. Tavaroita tai tavararyhmiä oli 17, niiden joukossa arrakki ja rommi, viinit, kahvi, erilaisia mausteita, väriaineita, puuvilla- ja villalanka, sokeri ja raakatupakka. Saman vuoden lopulla annetulla asetuksella määrättiin varastoitujen tavaroiden käsittelystä, ja vuoden 1839 ohjesäännössä näitä määräyksiä hieman tarkistettiin. Varastoon pannuista tavaroista laati varastojournaalin kontrollööri tai tullinhoitaja, jos tullikamarissa ei ollut kontrollööriä. Tavara tullattiin vasta kun se otettiin varastosta, ja vasta tuolloin se merkittiin tullikamarin päätullijohtokunnalle lähettämiin ns. parseliotteisiin, joiden pohjalta ulkomaankauppatilasto laadittiin.
Ohjesäännön viides luku käsitteli menettelyä haaksirikko- asioissa. Huolta oli pidettävä ennen kaikkea siitä, ettei tullimääräyksiä kierrettäisi tällaisissa haaksirikko- tapauksissa tai niiden varjolla. Haaksirikkotavaroistakin laadittiin oma luettelonsa. Kuudes luku puolestaan määräsi miten oli meneteltävä takavarikkotapauksissa; se korvasi päätullijohtokunnan vuonna 1835 asiasta antaman kierto- kirjeen. Takavarikkoon otetut tavarat oli heti toimitettava lähimpään tullikamariin, ja takavarikoijan, ellei hän ollut tullikamarin hoitaja, oli laadittava kertomus tapahtuneesta. Tullinhoitaja, kontrollööri tai pakkahuoneentarkastaja toimi takavarikkojutuissa syyttäjänä, ellei päätullijohtokunta pitänyt aiheellisena erityisen syyttäjän asettamista. Takavarikoiduista tavaroista tehtiin oma luettelonsa.
Ohjesäännön seitsemäs luku koski "taloudellisia asioita". Se sisälsi muun muassa määräykset palkanmaksusta, tilin- pidossa vaadittavista kuiteista ja tullialuksista huolehti- misesta. Varsinaisista tilityksistä oli aivan oma lukunsa, kahdeksas. Siinä määriteltiin varsin tarkkaan tullinhoitajan velvollisuudet tullitulojen tilityksissä, mitä asiakirjoja tilityksiin piti kuulua, mihin mennessä ne oli toimitettava päätullijohtokunnalle ja mitä rangaistuksia myöhästymisistä seurasi. Tullikamareiden oli lähetettävä tilitykset kuukau- sittain sekä laadittava vuoden päätyttyä vuositili. Erilaiset luettelot, "journaalit", seurasivat tilitysten liitteenä. Lisäksi tullinhoitajien oli lähetettävä erilaisia kertomuksia ja luetteloita päätullijohtokunnalle, kenraalikuvernöörille ja lääninsä kuvernöörille.
Ohjesäännön viimeinen eli yhdeksäs luku sisälsi yleisiä "määräyksiä ja vastuun määrittelyjä". Määräykset, joita oli 45 pykälän verran, koskivat tullikamareiden henkilökunnan työnjakoa, vastuusuhteita ja erinäisiä viranhoitoa koskevia asioita. Tullilaitoksen organisaation kannalta merkittävin uutuus oli luvun 160 §; siinä maa jaettiin ensimmäisen kerran tullipiireihin tai oikeastaan ei koko maata, vaan rannikkoalue ja läntinen maaraja eli se osa tullialuetta, jota myöhemmässä lainsäädännössä nimitettiin tullirajavyöhykkeeksi. Tämä käytäntö säilyi itse asiassa vuoteen 1971 saakka, jolloin koko Suomi - sisämaa mukaan lukien - jaettiin tullipiireihin. Vuonna 1839 tullipiirejä oli 21, ja kussakin tullipiirissä oli yleensä yksi tullikamari, jonka alue ulottui sisämaahan aina seuraavaan pitäjän rajaan saakka. Poikkeuksia olivat Ahvenanmaa, joka oli oma tullipiirinsä ja jossa oli tuolloin kolme tullikamaria, Naantali, jonka tullialue käsitti pelkän kaupungin, koska ympäröivä maaseutu kuului Turun tullipiiriin sekä Tornion tullipiiriin, johon kuului koko Ruotsin vastainen raja. Kunkin tullipiirin johdossa oli kyseisen tullikamarin hoitaja, jonka alaisia olivat kaikki tullipiirin virkailijat. Kun tullialuksetkin oli vuosina 1833 ja 1838 järjestetty tullikamareiden alaisuuteen, selkeentyi tullilaitoksen aluehallinnon organisaatio.
Christian Avellanin johdolla toteutettiin Suomen tullilai- toksessa 1830-luvulla merkittäviä uudelleenjärjestelyjä. Päätullijohtokunnan organisaatio ryhdistyi, kun sivutoimiset jäsenet vaihtuivat päätoimisiksi asessoreiksi, joille määrät- tiin omat vastuualueensa johtokunnan työssä. Aluehal- linnossa toteutettu piirijako, jonka puitteisiin järjestettiin myös rannikkovalvonta, selkeytti sekin tullilaitoksen organisaatiota - ainakin paperilla. Myös tullipolitiikkaa käännettiin 1830-luvun lopulla tullilaitoksen toivomaan suuntaan eli tuontikieltoja poistettiin ja korkeita tullimaksuja alennettiin. Avellan ei kuitenkaan ehtinyt kauan seurata näiden uudistusten käytännön toteutusta, sillä hänen ylijohtajakautensa loppui jo 1841. Syynä oli edellsenä vuonna ilmi tullut tapa, että tullimiehet antoivat johtajansa luvalla maksuihin alennusta - ja hyötyivät samalla itsekin.
Sakari Heikkinen