Kun Suomi liitettiin Venäjään, oli maassa voimassa vuoden 1799 tullitaksat, ja niiden mukaan kannettiin tulli toistaiseksi. Vuoden 1810 joulukuussa Venäjällä säädettiin uusi tullitaksa ja kauppasääntö, ja helmikuussa 1811 valtiosihteeri Speranski välitti kenraalikuvernöörille keisarin tahdon, että mainittua kauppamanifestia on sovellettava Suomeenkin - tosin paikallisiin olosuhteisiin sopeuttaen.
Asiaa käsiteltiin maaliskuussa hallituskonseljissa ja siirrettiin sitten valtiovaraintoimituskunnan päällikön Tulindbergin valmisteltavaksi. Hänen toinen esityksensä - ensimmäinen ei kelvannut - käsiteltiin hallituskonseljissa toukokuun lopussa. Tulindbergin mielestä Venäjän uusi kauppamanifesti soveltui Suomellekin, kunhan siihen tehtiin erinäisiä muutoksia. Keskeisin muutosehdotus oli täysvapausjärjestelmän ja tuoteplakaatin säilyttäminen voimassa Suomessa. Kaupun- kien tapulioikeudet oli myös säilytettävä entisellään. Entiset merenkulkumaksut oli myös voitava säilyttää. Samaten oli pidettävä voimassa vuoden 1774 purjehdussääntö ja vuoden 1799 asetus salakuljetusta vastaan.
Tulindbergin ehdotukset, joista hallituskonselji muotoili heinäkuussa 1811 esityksen Suomen tuontia ja vientiä koskevaksi kauppasäännöksi, olisivat olennaisesti muutta- neet manifestin sisältöä. Niinpä keisari pyysi Venäjän raha- asiainministeriltä Gurjevilta lausunnon Suomen hallitus- konseljin esityksestä. Gurjev ei lausunnossaan katsonut voivansa arvioida tuoteplakaattia, purjehdussääntöä tai salakuljetuksen vastaista asetusta, koska hän ei tuntenut niitä. Sen sijaan hän puuttui suomalaisten laivojen erityis- kohteluun eli kysymykseen täysvapaudesta. Tulindberg ja konselji olivat todenneet virheellisesti, että kotimaisilla aluksilla tuotujen ja vietyjen tavaroiden tulli olisi ollut taksan ilmoittamaa tullia 50 % ja 40 % alhaisempi, kun todellisuu- dessa taksa ilmoitti "täysvapaan" tullin, jota oli korotettava mainituilla prosenteilla, kun käytettiin ulkomaisia aluksia tai kotimaisia "ei-vapaita" laivoja. Virheelliset prosenttiluvut kummittelivat myös Gurjevin lausunnossa.
Gurjev oli huolestunut Venäjän Itämeren satamille koituvas- ta vahingosta, kun suomalaisten laivojen tullieduilla pyrit- täisiin keinottelemaan. Tullivapaus olisi Gurjevin mielestä vähintäänkin rajoitettava Suomessa tuotettuihin ja sieltä vietäviin sekä Suomessa kulutettavaksi tuotuihin tavaroihin. Tulliedun väärinkäyttö voitaisiin estää Venäjällä perittävällä lisätullimaksulla: jos ulkomailta Suomeen tuotua tavaraa, josta maksettiin "täysvapaa" tulli, vietäisiin edelleen Venäjälle, olisi siellä maksettava tullia tuon täysvapaus- alennuksen verran.
Gurjevin laatiessa lausuntoaan elokuussa 1811 oli kauppa Suomen ja Venäjän välillä vielä täysin vapaata, sillä tulliraja Suomen ja Venäjän väliltä oli poistettu jo sodan aikana keväällä 1808. Sekä Venäjän hallituspiirit että suomalaiset kauppiaat halusivat, että Venäjä ja Suomi olisivat samaa tullialuetta. Tämän periaatteellisen tavoitteen tielle kaatui kuitenkin käytännöllisiä esteitä. Kun Venäjän joulukuun 1810 tullitaksan voimaan saattaminen Suomessa pitkittyi, syntyi sellainen tilanne, että Venäjällä oli uusi tullitaksa jo voimassa, mutta Suomessa noudatettiin edelleen vuoden 1799 taksaa. Finanssiministeri Gurjev huolestui siitä, että Suomesta tuotiin Venäjälle tavaroita, jotka olivat siellä tuontikiellon alaisia. Tämän estämiseksi asetettiin 17.11.1811 annetulla asetuksella venäläinen tullivartio Suomen ja keisarikunnan rajalle.
Tulliketju asetettiin Viipurin ja Käkisalmen välille "estämään ulkomaisten tavaroiden tuonti Suomesta keisarikuntamme muihin kuvernementteihin". Mainitun tullivartion tarkoituk- sena ei ollut millään tavoin estää Suomen omien tuotteiden tuontia Venäjälle vaan päinvastoin suosia sitä. Asetuksessa mainittiin nimenomaisesti, että tullivartio on väliaikainen ja että se kumotaan, kun käsittelyn alla oleva kauppasääntö hyväksytään. Kun Viipurin lääni eli Vanha Suomi liitettiin suuriruhtinaskuntaan vuoden 1811 lopussa, siirrettiin tullivartioketju Viipurin läänin rajalle.
Määräykseen tulliketjun asettamisesta liittyi kaksi luetteloa suomalaisista raaka-aineista Suomessa valmistetuista tavaroista. Ensimmäisessä luettelossa mainittiin ne tuotteet, joita sai viedä Suomesta Venäjälle vain alkuperätodistuksen kanssa ja vain Viipurin tullikamarin kautta.
Alkuperätodistuksen vaativia tavaroita olivat lasituotteet, käsityötuotteet, rauta ja teräs sekä valmisteet niistä, muokatut vuodat, karhun ja saukon nahat, juusto, sokeri, siirappi, tupakka, tehdasverka, villa- ja lankanauhat ja puuvillakankaat. Toisessa luettelossa mainittiin ne tavarat, joita sai viedä ilman todistusta. Mistään suomalaisista tavaroista ei tarvinnut maksaa Venäjällä tuontitullia, mutta sen sijaan kaikkien ulkomaisten tavaroiden vienti Suomesta Venäjälle oli kielletty.
Sakari Heikkinen