Saksan toimia suhteessa Ukrainan sotaan on kritisoitu laajasti epävarmoina ja hapuilevina. Kritiikissä toistuu ajatus siitä, että Saksan tulisi ottaa Euroopan sisällä turvallisuus- ja puolustuspolitiittisen johtajan rooli. Saksaan kohdistuva kritiikki kuitenkin unohtaa maan ulkopolitiikan linjan, joka on perustunut toisen maailmansodan jälkeen erilaisten instituutioiden kautta rakentuvaan yhteistyöhön ja kansainvälisen yhteisön vahvistamiseen.

Saksan epäröivää ja hapuilevaa toimintaa Venäjän Ukrainaa vastaan aloittaman hyökkäyssodan kohdalla on kritisoitu ankarasti monin eri argumentein. Tässä kirjoituksessa pyrin tuomaan esille tämän epäröinnin taustalla vaikuttavia perustavanlaatuisia tekijöitä ja osoittamaan, että monin paikoin kritiikki ei vain ammu rankasti ohi maalin, vaan myös kertoo enemmän esittäjiensä virheellisestä ymmärryksestä Saksan ulkopolitiikan osalta. Samalla nyt käsillä olevan tekstin on tarkoitus taustoittaa helmikuussa 2023 Lahden Historiapäivillä pitämääni alustusta, jossa kyseenalaistin esitetyt toiveet Saksan johtajuudesta eurooppalaisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan osalta.

Tämän kirjoituksen teesi on, että Saksan ulkopoliittinen toiminnan keskeinen tavoite on vahvistaa kansainvälistä yhteisöä sellaisilla tavoilla, jotka ovat ominaisia Saksan ulkopolitiikan pitkälle linjalle toisen maailmansodan jälkeen, mutta myös edistävät niiden tavoitteiden toteutumista, jotka Saksa näkee kansainvälisen yhteisön keskeisiksi tavoitteiksi. Nämä voidaan mielestäni kiteyttää kahteen, jonkin verran yksinkertaistavaan aspektiin. Ensimmäinen on Saksan pyrkimys sääntöpohjaisen maailmanjärjestyksen vahvistamiseen, joka ulkopolitiikan tutkimuksen kentässä määritellään grotiuslaiseksi suuntaukseksi. Tämän mukaisesti tavoitteena on kansainvälinen järjestys, jossa valtiot pyrkivät yhteistyöhön ja yhteiseloon. Toiseksi, Saksan ulkopolitiikassa keskeistä ei ole (perinteinen) kahdenvälinen, valtioiden harjoittama ulkopolitiikka, vaan erilaisten instituutioiden kautta rakentuva yhteistyö, jonka tavoitteena on varmistaa kanssakäymisen ennustettavuus kaikissa tilanteissa.

Kansainvälinen yhteisö Saksan ulkopolitiikan kontekstina ja tavoitteena

Toisen maailmansodan jälkeen alkanut aikakausi tarkoitti Saksalle luopumista Hitlerissä kulminoituneesta machiavellistisesta ulkopolitiikasta, joka näki muut valtiot vihollisina ja Saksan mahdin kasvattamisen muita alistamalla tärkeimpänä ulkopoliittisena päämääränä. Saksan liittotasavalta tuki 1950-luvulla ensimmäisen liittokanslerinsa Konrad Adenauerin johdolla täydestä sydämestään politiikkaa, joka tähtäsi ylikansallisten integraatiorakenteiden luomiseen läntisessä Euroopassa. Yksi merkittävä, syy tälle oli se, että liittotasavallan poliittinen johto uskoi integraation luovan edellytykset tasavertaisille suhteille muiden eurooppalaisten valtioiden kanssa. Mutta vieläkin tärkeämpää näyttää olleen se, että integraatioon näytti sisältyvän lupaus mahdollisuudesta määritellä ulkopolitiikan tavoitteet laajemman, eurooppalaisen integraatiopolitiikan kontekstista ja siten ylittää sellaisen ahtaasti kansallisiin intresseihin nojautuneen ulkopolitiikan rajat, joka niin monta kertaa oli ajanut Euroopan tuhoisiin valtioiden välisiin konflikteihin.

Mutta kolikolla on koko ajan ollut myös toinen puolensa. Sitouttamalla Saksan Euroopan integraation viitekehykseen muut eurooppalaiset valtiot ovat paitsi kyenneet turvaamaan rauhantilan integraatioon osallistuvien maiden välillä, myös kanavoimaan Saksan taloudellisen mahdin eurooppalaisen hyvinvoinnin mahdollistajaksi. Unohtaa ei myöskään pidä sitä, että integraatio on ollut tärkeä eurooppalaisten valtioiden harjoittaman alueellisen ja globaalin yhteistyön institutionaalinen väline, koska se on tehnyt integraatioon osallistuvien maiden ulkopolitiikasta ennustettavaa ja ennakoitavaa.

Ulkopolitiikan tutkimukseen tutustuneille ei pitäisi olla kovinkaan suuri yllätys, että kansainvälistä yhteisöä ulkopolitiikkansa keskeisenä ulottuvuutena painottava valtio pyrkii toiminnallaan vahvistamaan instituutioita sekä sääntöihin ja normeihin perustuvaa maailmanjärjestystä, koska uskoo ja toivoo näin vahvistavansa politiikan ennustettavuutta kaikissa olosuhteissa. Kuulostaa varmasti kovin tutulta ei vain Saksan, vaan myös EU:n kohdalla, että tällaisen ulkopolitiikan keinot painottuvat keskusteluihin, neuvotteluihin ja yhteistyötä vahvistavien instituutioiden kehittämiseen. Tästä myös seuraa, että valtaa ei käytetä pakottavana tai alistavana, vaan suostuttelevana ja omaan esimerkkiin nojautuvana. Meillä on pinokaupalla kirjallisuutta, joka nostaa esille ”Saksan mallin”, mutta yhtä lailla moni EU-tutkimus myötäilee Jan Zielonkan jo vuonna 2008 esittämää Empire by example -teesiä. Zielonkahan korosti EU:n normeja ja sääntöjä korostavaa perusluonnetta, joka antaisi mahdollisuuden toimia esimerkkinä ja siten vahvistaa sääntöpohjaista maailmanjärjestystä pakottamista ja velvoittamista tehokkaammin. Nykyinen maailmantilanne on osaltaan todiste siitä, missä tällaisen esimerkin vaikutuksen rajat kulkevat.

Saksa epäröi oman vaikutusvallan kasvattamista

Edellä sanottu myös selittää, miksi kuulun niihin tutkijoihin, jotka pitävät Venäjän Ukrainaa vastaan aloittamaa aggressiivista hyökkäyssotaa eurooppalaisen ulkopolitiikan lakmustestinä. Vaikka sodan suurin kärsijä on Ukraina ja ukrainalaiset, sodan yksi mahdollinen lopputulos voi olla myös se, että eurooppalaiset valtiot katsovan EU:n kyvyttömäksi estämään konflikteja ja luopuvat sääntö- ja normipohjaiseen yhteistyöhön perustuvan maailmanjärjestyksen tavoittelusta. Pahimmillaan tämä tarkoittaisi myös integraation piirissä paluuta machiavellistiseen asetelmaan, jossa muut valtiot nähdään potentiaalisina vihollisina, korostetaan jokaisen jäsenmaan vastuuta omasta turvallisuudestaan, sekä kiistetään ylikansallisen tahon määräysvalta omaa suvereniteettia rajoittavana.

Erityisen voimakkaasti Saksaa on nykytilanteessa kritisoitu sen tiiviistä talouskytköksistä Venäjän kanssa. Kritiikin ytimessä on monesti ollut Saksan toiminnan näkeminen egoistisena oman taloudellisen hyvinvoinnin tavoitteluna. Tässä kritiikissä kuitenkin sivuutetaan – joko tietoisesti tai tiedostamatta – kansainvälisen yhteisön ja siihen liittyvien instituutioiden keskeinen merkitys Saksalle. Kauppa, tai laajemmin ajateltuna markkinat, ovat yksi kansainvälisen yhteisön tärkeistä instituutioista. Valtioiden välinen kauppa ei tästä näkökulmasta ole pelkästään taloudellista toimintaa, vaan yksi tärkeä mekanismi keskinäisen yhteistyön ja kanssakäymisen ennustettavuuden vahvistamiseksi.

Markkinoilla ja kaupankäynnillä onkin ollut Saksalle sama merkitys kuin diplomatialla, kansainvälisellä oikeudella tai – kuten Leopard-panssarivaunujen ympärillä käyty keskustelu osoitti – suurvaltajohtajuudella. Viimeinen näistä on sikälikin merkityksellinen, koska se selittää, miksi liittokansleri Olaf Scholz on katsonut suurten ulkopoliittisten linjaratkaisujen olevan mahdollisia vain, jos ne ovat linjassa Yhdysvaltojen toimien kanssa. Joissakin tilanteissa tämä on kuitenkin johtanut erikoiseen asetelmaan, kun Saksa on kieltäytynyt toimimasta niin sanotusti omin päin, jolloin ulospäin on näyttänyt siltä kuin Saksa painostaisi Yhdysvaltoja tekemään päätöksiä – ja itse välttelisi päätösten tekemistä. Kuitenkin, jos asiaa tarkastellaan kansainvälistä yhteisöä painottavan ulkopolitiikan perspektiivistä, Saksan toiminta näyttäytyy ymmärrettävänä. Loppujen lopuksi kyse on samasta sisäisten ja ulkoisten tekijöiden vaikutuksesta Saksan ulkopoliittiseen pelitilaan, joka ajatus löytyy lähes kaikista Saksan ulkopolitiikkaa käsittelevistä tutkimuksista. Liittokansleri Scholzin toiminta jatkaa aiempaa linjaa, jossa Saksa itse rajasi omaa ulkopoliittista pelitilaansa. Nykytilanteen ero aiempaan on lähinnä siinä, että kun aiemmin tähän itserajoittamiseen kannustettiin sekä ulkoa että sisältä käsin, ristivetoa on nyt sekä ulkoa että sisältä.

Ukrainan sodan aikana lisääntyneet vaatimukset Saksan vahvemmasta johtajuudesta näyttäisivätkin heijastelevan myös paradigmanmuutosta eurooppalaisen turvallisuuden analysoinnissa. Joissakin kommenttipuheenvuoroissa on nostettu esille ajatus neorealistisen koulukunnan paluusta, mikä eurooppalaisen ulkopolitiikan tutkimuksessa heijastuisi kansainvälisen järjestelmän korostamisena kansainvälisen yhteisön sijaan. Tätä tulkintaa tukee nähdäkseni myös käsitteellinen muutos, jossa kansainväliselle yhteisölle ominaiset käsitteet kuten keskustelu, neuvottelu, diplomatia tai yhteistyö ovat saaneet antaa tilaa kansainvälisen järjestelmän tutkimukselle tyypillisille käsitteille kuten voimapolitiikka, pelote tai valtiokeskeisyys. Toki rajanveto ei ole näin yksiselitteinen ja monissa keskusteluissa siirrytään sujuvasti järjestelmätasolta yhteisön tasolle ja takaisin. Kuitenkin rohkenen väittää, että juuri kriittisimmissä puheenvuoroissa Saksaa kohtaan kansainvälisen järjestelmän ulottuvuus on dominoivampi tapa tarkastella Saksan toimintaa.

Analyyttisesti ongelmallisena näen kuitenkin sen, että Saksaa moititaan heikosta suoriutumisesta sellaisessa kontekstissa, joka ei ole Saksan ulkopolitiikan primaari toimintaympäristö. Se, että maailmanpolitiikassa näyttäisi tällä hetkellä dominoivan pikemminkin kansainvälisen järjestelmän kuin kansainvälisen yhteisön mukainen toiminta ei tarkoita sitä, että kaikki valtiot pystyvät ilman suurempia ongelmia sopeutumaan tähän muutokseen. Tämä pätee myös Saksaan, jonka ulkopoliittinen toimintakulttuuri on rakentunut nimenomaisesti tavoitteena vahvistaa kansainvälistä yhteisöä. Kääntäen ilmaistuna: Saksalla ei tällä hetkellä ole sellaista ulkopoliittista voimaa, joka antaisi sille merkittävää valtaa osana kansainvälistä järjestelmää.

Ei ole helppoa eurooppalaista ratkaisua

Edellisen kappaleen viimeinen lause siirtää meidät nykyisen tilanteen muodostaman ongelman ytimeen. Jos maailmanpolitiikka on siirtymässä – tai jo siirtynyt – pois kansainvälistä yhteisöä korostavasta ajattelusta kohti valtio- ja suurvaltakeskeistä järjestystä, jossa kansallinen suvereniteetti ja turvallisuus ovat keskiössä, mitä tämä muutos tarkoittaa Euroopan integraation kannalta, joka on vuosikymmenten ajan ollut keskeinen rauhaa, vakautta ja yhteistyötä vahvistava instituutio Euroopassa ja sen lähinaapurustossa?

Tilanteen haastavuus – ja samalla paradoksaalisuus – valkenee, kun Saksan tilanne projisoidaan EU:n tasolle. Viimeisen reilun seitsemän vuosikymmenen ajan yksi integraation päämääristä on ollut yhteistyötä ja ennakoivuutta tukevien instituutioiden vahvistaminen, mutta myös Saksan ”sivilisointi” kahlitsemalla sekä Saksan voimaa että sen valtaa. Samalla kuitenkin – ja tämä näyttää keskusteluissa nyt unohtuvan – integraatio on itse tehnyt itsestään sen paneurooppalaisen yhteisön, jonka kautta on tavoiteltu laajasti eurooppalaisiksi luettavien valtioiden välistä yhteistyötä ei pelkästään vahvistamalla sääntöjä ja normeja, vaan luomalla esimerkiksi taloudellisen vaihdon kautta kytköksiä ja riippuvuussuhteita, joiden rikkomisen uskottiin vahingoittavan rikkojaa enemmän kuin niiden puitteissa toimimisen.

Asetelmassa, jossa perustavanlaatuisimmat kansainvälisen järjestelmän tavoitteet ja keinot on EU-maiden toimesta jätetty joko jäsenmaiden itsensä ratkaistaviksi tai – turvallisuuspolitiikan kohdalla – ulkoistettu pääosin Naton vastuulle, Saksalle esitettyä vaatimusta EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittisen johtajuuden ottamisesta voisi toisenlaisessa maailmanpoliittisessa tilanteessa pitää lähinnä huonona vitsinä. Kyse ei ole pelkästään siitä, että Saksa on viimeisen seitsemän vuosikymmenen ajan keskittynyt vahvistamaan kansainvälistä yhteisöä, vaan myös siitä, että Saksaa on myös palkittu tästä toiminnasta, koska se on vapauttanut Saksan eurooppalaisia naapureita niiden omia kansallisia etujaan ajamaan pyrkineen Saksan aiheuttamista peloista.

Mielestäni EU perustaa globaalin toimijuutensa hyvin vahvasti grotiuslaiseen käsitykseen kansainvälisen järjestelmän luonteesta. Sääntö- ja normipohjaisen, instituutioperustaisen kansainvälisen yhteisön rakentaminen ja vahvistaminen on koko integraation aatteellista DNA:ta. Jos muodostumassa oleva globaali maailmanjärjestys on perusluonteeltaan machiavellistinen, EU:lla on mielestäni käytännössä kaksi realistista skenaariota.

Ensimmäisessä skenaariossa EU keskittyy talousliiton vahvistamiseen ja sitä kautta suojautumiseen globaalin finanssi- ja talousjärjestelmän heilahteluilta. Luonnollisesti tämä tarkoittaa poliittisen unionin rakentamista sellaisella tavalla, että sisämarkkinoiden mahdollisimman häiriötön toiminta voidaan turvata myös eritahtisten taloussyklien olosuhteissa. Poliittinen integraatio ei kuitenkaan etenisi tätä pidemmälle, vaan sisämarkkinoiden ulkopuolelle jäävät politiikka-alueet säilyisivät jäsenmaiden omassa päätösvallassa. Turvallisuuspolitiikan osalta Nato säilyisi EU:n alueellisen turvallisuuden takaajana, jonka kautta EU saisi myös riittävän tehokkaan pelotteen ulkoisen uhkatekijöiden minimoiseksi.

Vaihtoehtoinen skenaario on kehitys, jonka tavoitteena on luoda EU:sta liittovaltiotyyppinen poliittinen järjestelmä. Tämän ei tarvitse automaattisesti johtaa kansallisvaltioiden katoamiseen, voidaanhan liittovaltionomainen järjestelmä toteuttaa myös suvereenien valtioiden yhteisönä. Olennaisempaa on ylä- ja alatason vallanjaon selkeyttäminen, ylätason (federaation) toimivaltuuksien koskiessa ensisijaisesti yhteisöä kokonaisuutena, minkä lisäksi federaation keskeisenä tehtävänä on turvata yhteisön alueellinen koskemattomuus, vakaus ja turvallisuus. Olennaista on myös aidon, eurooppalaisen parlamentarismin toteuttaminen. Turvallisuuspolitiikan osalta käytännöllisin etenemistapa olisi luoda EU:n yhteiset puolustusvoimat ja korvata Naton piirissä nykyiset EU-maat EU:n Nato-jäsenyydellä. Näin säilytettäisiin myös historiallisesti, poliittisesti ja taloudellisesti merkittävä tiivis yhteistyö EU:n ja koko läntisen yhteisön välillä.

Edellä kuvatut skenaariot ovat tutkijan hahmottelemia mahdollisia kehityspolkuja nykytilanteesta eteenpäin. Samalla ne edustavat eräänlaisia ääripäitä, joiden väliin mahtuu toki monia muitakin skenaarioita. Jos katsotaan Saksan ulko- ja Eurooppa-politiikan pitkää linjaan 2. maailmansodan päättymisestä nykyhetkeen saakka, federatiivinen malli näyttäisi yhdistävän eri aikakausina kehiteltyjä integraatiokonsepteja. Osaltaan tätä selittää varmastikin Saksan oma liittovaltiomalli, joka on – tietyistä rakenteellisista ja toiminnallisista ongelmistaan huolimatta – osoittautunut demokratian kannalta vakaaksi ja kestäväksi malliksi. Mutta asiaan näyttäisi liittyvän myös käytännöllinen puoli: liittovaltiot ovat yleisesti osoittautuneet toimivammiksi ratkaisuiksi EU:n kaltaisten monietnisten, maantieteellisesti laaja-alaisten yhteisöjen poliittisen järjestyksen perustana. Olennaisin perustelu näyttäisi kuitenkin löytyvän Saksan sitoutumisesta ja vastuusta Euroopan integraation tulevaisuudesta. Toimintakyvyltään vahva ja notkea EU on saksalaisessa ajattelussa koko Euroopan selviytymisen sine qua non, joka estää eurooppalaisten valtioiden ajautumisen tuhoisaan nationalismiin ja siten osaltaan vahvistaa suojaa grotiuslaista kansainvälistä yhteisöä machiavellismilta.